부동산 정책은 왜 규제와 완화를 반복할까?

수요와 공급, 그리고 ‘뜨거운 가슴과 냉철한 머리’로 돌아본 부동산 정책 30년

 

 

부동산 정책을 둘러싼 논쟁은 좀처럼 끝나지 않습니다.

오늘 아침에도 눈길을 끄는 기사가 하나 있었습니다. 연합뉴스는 집값 상승세가 이어질 경우 2030년에는 서울의 상당수 지역에서 종합부동산세 과세 대상 아파트가 늘어날 수 있다는 시뮬레이션 결과를 보도했습니다.

기사를 읽으면서 종부세 자체보다 조금 더 근본적인 질문이 떠올랐습니다.

 

우리나라의 부동산 정책은 왜 오랜 기간 규제 강화와 규제 완화를 반복해 왔을까?

집값이 오르면 세금과 대출 규제를 강화하고, 시장이 침체되면 다시 규제를 풀거나 공급 확대를 강조합니다. 정부가 바뀌면서 정책철학이 달라진 영향도 있겠지만 당시의 경기와 금리, 집값 그리고 주택의 수요와 공급이 달라진 영향도 있었을 것입니다.

 

그래서 이번 글에서는 어느 정부의 정책이 옳았고 그르렀는지를 따지기보다 지난 30년의 부동산 정책을 수요와 공급이라는 경제학의 기본 원리를 중심으로 돌아보려 합니다.

그리고 한 걸음 더 나아가 정책결정자에게 필요한 자세는 무엇인지, 맹자의 사단(四端)과 앨프리드 마셜에게서 떠올릴 수 있는 ‘뜨거운 가슴과 냉철한 머리’를 통해 생각해 보겠습니다.

 

바쁜 분들을 위한 핵심요약 한국의 부동산 정책은 지난 30년 동안 규제 강화와 완화를 반복해 왔습니다. 그러나 이를 진보와 보수, 시장과 정부라는 이념적 대립만으로 설명하기는 어렵습니다. 외환위기나 금융위기처럼 시장이 침체됐을 때는 거래 활성화와 규제 완화가 필요했고, 가격이 빠르게 상승했을 때는 세금과 대출을 통한 수요관리가 강조됐습니다. 따라서 중요한 것은 규제냐 완화냐를 미리 정해 놓는 것이 아니라 당시 시장의 문제가 수요에 있는지 공급에 있는지 정확하게 진단하고, 정책의 비용과 편익을 살피며, 결과가 예상과 다르면 수정할 수 있는 능력입니다. 좋은 정책결정자에게는 국민의 어려움을 헤아리는 마음과 옳고 그름을 분별하는 판단, 그리고 현실을 분석하는 능력이 함께 필요합니다. 맹자의 사단과 ‘뜨거운 가슴과 냉철한 머리’가 오늘날의 정책결정에도 생각할 거리를 주는 이유가 여기에 있습니다.

 

외환위기 이후 부동산 정책은 어떻게 움직였을까?

김대중 정부 : 위기 극복과 시장 활성화

1997년 외환위기는 한국 경제와 부동산시장에 큰 충격을 주었습니다.

기업과 금융기관의 구조조정이 진행되고 자산시장이 위축되면서 정책의 우선순위는 집값 억제보다는 경기 회복과 시장 정상화에 가까웠습니다.

 

이에 따라 토지와 주택 관련 규제를 완화하고 거래와 투자를 활성화하려는 정책이 추진됐습니다.

당시 정책을 오늘날의 시장 상황만 놓고 평가하기보다 외환위기라는 특수한 경제환경에 대응한 시장 활성화 정책으로 이해할 필요가 있습니다.

노무현 정부 : 가격 상승과 투기수요 억제

경제가 외환위기 충격에서 벗어나고 수도권을 중심으로 주택가격 상승이 중요한 문제로 등장하면서 정책의 방향도 달라졌습니다.

2005년 8·31 부동산대책을 비롯해 종합부동산세와 양도소득세 강화, 금융규제 등 수요관리 정책이 확대됐습니다. 동시에 공공택지와 주택공급 정책도 추진됐습니다.

 

정책의 중심에는 투기적 수요를 억제하고 주택가격을 안정시키려는 목적이 있었습니다.

이명박 정부 : 금융위기와 시장 정상화

2008년 글로벌 금융위기는 다시 경제환경을 바꾸었습니다.

주택시장과 거래가 위축되면서 규제를 조정하고 시장을 정상화하려는 정책의 비중이 커졌습니다.

동시에 보금자리주택 등 공급정책도 추진됐습니다. 국토연구원 자료에서도 이명박 정부의 대표적인 공급정책으로 보금자리주택 공급계획을 확인할 수 있습니다.

정책의 무게중심이 다시 수요억제에서 시장 정상화와 공급으로 이동한 시기라고 볼 수 있습니다.

 

박근혜 정부 : 거래 활성화와 시장 회복

주택시장 침체와 거래 위축이 이어지면서 거래 활성화와 시장 정상화가 중요한 정책과제가 됐습니다.

세제와 금융·거래 관련 규제를 조정하고 주택 수요와 거래를 회복시키는 정책이 추진됐습니다.

이 시기의 정책 역시 당시 시장의 침체라는 경제환경과 함께 살펴볼 필요가 있습니다.

문재인 정부 : 가격 상승과 수요관리 강화

서울과 수도권의 주택가격 상승이 중요한 경제·사회 문제로 부상하면서 다시 규제 강화가 정책의 중심에 섰습니다.

2017년 8·2 대책 이후 다주택자 세제 강화와 대출·청약 규제 등이 추진됐습니다.

그러나 이 시기를 수요억제 정책만으로 설명하는 것도 정확하지 않습니다. 수도권 주택공급 확대, 신규택지, 서울권역 공급확대, 공공주도 공급정책 등 공급대책도 여러 차례 발표됐습니다. 국토연구원이 정리한 정책목록에서도 이러한 수요관리와 공급정책이 함께 확인됩니다.

윤석열 정부 : 규제 정상화와 공급 확대

금리 상승과 주택시장 침체, 거래 감소 등의 환경에서는 다시 세제와 대출·정비사업 관련 규제를 조정하고 공급을 확대하는 방향으로 정책의 무게중심이 이동했습니다.

결국 지난 30년을 보면 시장 상황에 따라 규제 강화와 완화, 수요관리와 공급확대의 비중이 달라져 왔음을 알 수 있습니다.

 

 

 

왜 부동산 정책은 계속 방향을 바꾸었을까?

지난 30년의 흐름을 단순화하면 흥미로운 패턴이 나타납니다.

규제 완화 → 규제 강화 → 규제 완화 → 규제 강화 → 다시 규제 완화

이를 정권의 이념 차이만으로 설명하면 중요한 부분을 놓칠 수 있습니다.

주택시장이 침체됐을 때는 거래와 수요를 회복시키려는 정책이 필요했고, 가격이 빠르게 상승했을 때는 과도한 수요를 억제하려는 정책이 등장했습니다.

 

물론 정책에는 각 정부가 중요하게 생각하는 가치와 철학이 반영됩니다. 그것 자체를 부정적으로 볼 필요는 없습니다.

문제는 이념이 현실을 판단하는 기준을 대신하기 시작할 때입니다.

시장 상황이 달라졌는데도 자신의 정책철학에 맞지 않는다는 이유로 현실의 변화를 충분히 반영하지 못하거나, 기대했던 결과가 나타나지 않았는데도 기존 정책을 계속 고수한다면 정책의 목적과 수단이 뒤바뀔 수 있습니다.

 

따라서 정책을 평가할 때 더 중요한 질문은 이것일 것입니다.

“누가 만든 정책인가?”가 아니라 “그 정책이 당시 시장의 문제를 제대로 진단했고 실제로 어떤 결과를 만들었는가?”

 

결국 수요와 공급으로 돌아가야 한다

주택가격 역시 기본적으로 수요와 공급의 영향을 받습니다.

수요가 공급보다 빠르게 증가하면 가격 상승 압력이 커지고, 공급이 충분하거나 수요가 감소하면 가격 상승 압력은 약해집니다.

보유세 강화, 대출 규제, 금리 상승은 주택을 구입하거나 보유하는 비용을 높여 수요를 억제하는 방향으로 작용할 수 있습니다.

반면 택지 공급 확대, 인허가 개선, 재건축·재개발, 신규 주택 건설은 공급을 늘리는 방향으로 작용합니다.

어느 한쪽만이 항상 정답이라고 보기는 어렵습니다.

 

공급에는 상당한 시간이 필요하기 때문에 시장이 급격하게 과열됐을 때는 단기적인 수요관리가 필요할 수 있습니다.

반대로 수요를 억제하는 것만으로 사람들이 살고 싶어 하는 지역의 구조적인 주택 부족을 해결하기도 어렵습니다.

 

결국 중요한 것은 규제냐 완화냐가 아니라 지금 시장에서 수요와 공급 가운데 무엇이 문제인지를 정확하게 진단하는 것입니다.

 

최근 종부세 기사가 던지는 질문

이제 글의 첫머리에서 언급했던 기사를 조금 더 살펴보겠습니다.

9월 6일 연합뉴스는 **「집값 안 꺾이면 2030년 강북·금천·도봉 뺀 서울 전역 종부세」**라는 제목의 기사를 보도했습니다.

국회 정무위원회 소속 신동욱 의원이 KB국민은행에서 제출받은 시뮬레이션 모형을 토대로 서울 25개 자치구별 KB시세 상위 5개 단지, 총 125개 단지의 34평형 아파트를 분석한 내용입니다.

분석 대상 가운데 올해 종부세가 부과되는 곳은 시뮬레이션상 19개구 78개 단지입니다.

서울 아파트 가격이 2025년 6월부터 2026년 5월까지와 같은 연 11%의 상승률을 계속 유지한다고 가정하면 2030년에는 비거주 기준으로 22개구 101개 단지까지 과세 대상이 늘어나는 것으로 계산됐습니다.

125개 단지 전체 세대수를 반영한 종부세 역시 올해 589억원에서 2030년 비거주 기준 5,262억원으로 약 8.9배, 실거주 기준 3,347억원으로 약 5.7배 증가하는 것으로 추산됐습니다.

 

그러나 이 숫자는 조심해서 해석해야 합니다.

기사 제목의 ‘서울 전역 종부세’가 서울의 모든 주택이 종부세 대상이 된다는 의미는 아닙니다.

각 자치구에서 시세가 높은 5개 단지를 표본으로 선정했을 때 강북·금천·도봉을 제외한 22개 자치구에서 과세 대상 단지가 나타난다는 의미입니다.

더구나 이것은 미래에 대한 확정적인 예측이 아니라 일정한 집값 상승률을 전제로 한 시나리오 분석입니다.

실제로 집값 상승률을 연 11%의 절반인 연 5.5%로 가정하면 2030년 비거주 기준 과세 대상은 19개구 82개 단지로 달라집니다. 이 경우 125개 단지 전체 종부세는 2,926억원으로 계산됐습니다.

 

따라서 이 기사에서 더 주목해 볼 것은 ‘몇 명이 종부세를 내게 될 것인가’라는 숫자 자체보다 그 뒤에 있는 경제학적 질문입니다.

보유세를 높이면 주택 수요와 집값을 얼마나 억제할 수 있을까?

 

그리고 또 하나의 질문이 있습니다.

오랫동안 한 집에서 살아온 사람의 집값이 크게 올랐다면 현재의 높은 자산가치를 어느 정도까지 세 부담으로 연결하는 것이 적절할까?

 

연합뉴스 원문 기사 보기

 

5억 원에 산 집이 50억 원이 됐다면

예를 들어 A씨가 20년 전 5억 원에 주택을 구입해 지금까지 살고 있다고 가정해 보겠습니다.

그 집의 현재 가치가 50억 원이 됐습니다.

반면 B씨는 현재 비슷한 주택을 50억 원에 구입했습니다.

두 사람이 보유한 주택의 현재 가치는 모두 50억 원입니다.

현재 자산가치를 중시한다면 동일한 가치의 부동산을 가진 사람에게 같은 기준에서 과세를 시작하는 것이 수평적 형평성에 부합한다는 논리가 가능합니다.

 

하지만 다른 측면도 있습니다.

A씨에게 45억 원의 자산가치 상승은 집을 팔지 않았다면 현금으로 실현된 소득이 아닙니다. 특히 한 집에서 오랫동안 거주하면서 소득이 감소한 사람이라면 현재의 자산가치와 실제 세금 납부능력 사이에 상당한 차이가 생길 수도 있습니다.

그렇다고 취득가격만으로 보유세를 결정하면 반대의 문제가 발생합니다.

현재 가치가 똑같은 두 주택인데도 언제 구입했느냐에 따라 보유세가 크게 달라질 수 있습니다. 오래 보유할수록 세제상 유리해져 주택을 팔지 않으려는 잠금효과(lock-in effect)가 나타날 가능성도 있습니다.

 

따라서 이 문제 역시 어느 한쪽의 논리만으로 해결하기 어렵습니다.

현재 자산가치를 과세의 출발점으로 삼으면서 장기보유·장기거주, 연령, 소득과 실제 담세능력 등을 어떻게 보완할 것인지가 중요한 정책설계의 문제가 됩니다.

 

현행 법리는 현재 보유하고 있는 부동산의 현재 자산가치를 기초로 보유세를 부과하는 것을 과거의 자산가치 상승분에 대한 소급과세와 동일하게 보지는 않습니다.

그러나 법률적으로 소급과세가 아니라고 본다고 해서 경제적·정책적 논의까지 끝나는 것은 아닙니다.

장기간 실거주한 사람에게 어느 정도의 보유세가 적정한지, 현재 자산가치와 실제 담세능력 사이의 차이를 어떻게 고려할 것인지는 조세 형평성과 재산권 보호라는 측면에서 계속 검토할 수 있는 문제입니다.

 

 

종부세로 주택 수요를 억제할 수 있을까?

경제학적으로 보유세는 주택의 보유비용을 높입니다.

특히 투자 목적으로 주택을 구입하려는 사람에게는 세후 기대수익률을 낮추기 때문에 투자수요를 줄이는 방향으로 작용할 수 있습니다.

따라서 종부세가 주택 수요에 아무런 영향을 주지 않는다고 보기는 어렵습니다.

 

그러나 세금만으로 집값을 결정할 수도 없습니다.

금리, 소득, 대출여건, 인구와 가구 변화, 향후 집값에 대한 기대, 선호지역의 희소성, 신규 공급 등이 함께 가격을 움직입니다.

특히 사람들이 살고 싶어 하는 지역에서 공급이 충분히 늘어나지 못한다면 세금을 통해 수요를 일부 억제하더라도 주택의 희소성 자체가 사라지는 것은 아닙니다.

 

따라서 보유세는 주택 수요를 조정하는 여러 정책수단 가운데 하나로 보는 것이 적절합니다.

다시 말해, 보유세는 수요를 조절할 수 있지만, 공급을 대신할 수는 없습니다.

 

정책결정자에게 필요한 것은 무엇일까?

여기에서 경제학을 잠시 벗어나 맹자의 사단(四端)을 생각해 볼 수 있습니다.

맹자는 인간에게 네 가지 마음의 단서가 있다고 보았습니다.

 

측은지심(惻隱之心)은 다른 사람의 어려움을 외면하지 않는 마음입니다.

수오지심(羞惡之心)은 그릇됨을 부끄러워하는 마음입니다.

사양지심(辭讓之心)은 자신만을 앞세우지 않는 마음입니다.

시비지심(是非之心)은 옳고 그름을 분별하는 마음입니다.

 

물론 2천여 년 전의 사단을 오늘날 경제정책에 그대로 대입하려는 것은 아닙니다.

그러나 정책결정자가 갖추어야 할 자세를 생각하는 데에는 흥미로운 시사점을 줍니다.

국민의 어려움을 살피고, 자신의 판단이 잘못됐다면 이를 인정하고, 다른 의견의 합리적인 부분을 받아들이며, 무엇보다 사실과 결과를 통해 옳고 그름을 판단하려는 자세입니다.

 

특히 사단은 단순히 ‘따뜻한 마음’만을 의미하는 것은 아닙니다.

사단에는 다른 사람을 헤아리는 마음뿐 아니라 자신을 돌아보고 옳고 그름을 분별하는 판단도 함께 담겨 있습니다.

바로 이 지점에서 사단은 경제학자 앨프리드 마셜(Alfred Marshall)을 이야기할 때 흔히 떠올리는 ‘뜨거운 가슴과 냉철한 머리(Warm Heart and Cool Head)’와도 통하는 부분이 있습니다.

 

뜨거운 가슴과 냉철한 머리

정책은 결국 사람을 위한 것입니다.

집값 상승으로 내 집 마련이 어려워진 사람을 생각하는 마음도 필요하고, 오랫동안 한 집에 살았지만 집값 상승으로 세 부담이 커진 사람의 사정을 살피는 마음도 필요합니다.

 

이것이 뜨거운 가슴이라면 정책은 여기에서 멈출 수 없습니다.

그 마음을 현실의 정책으로 옮기려면 수요와 공급이 어떻게 변할 것인지, 세금이 시장에 어떤 영향을 줄 것인지, 대출 규제가 실수요자에게 어떤 영향을 미칠 것인지, 공급정책이 언제 실제 입주물량으로 나타날 것인지, 정책의 비용과 편익이 누구에게 돌아가는지를 분석해야 합니다.

 

이것이 냉철한 머리입니다.

좋은 의도가 반드시 좋은 결과를 보장하지는 않습니다.

반대로 아무리 정교한 경제논리라도 그 정책의 영향을 받는 사람들의 삶을 고려하지 않는다면 정책이 존재하는 목적을 잃을 수 있습니다.

 

그래서 좋은 정책결정자는 이념이 없는 사람이 아니라 이념에 매몰되지 않는 사람이어야 합니다.

가치와 철학은 정책의 방향을 제시할 수 있습니다.

그러나 현실이 예상과 다르게 움직이고 데이터가 다른 결과를 보여준다면 자신의 판단을 수정할 수 있어야 합니다.

 

사람을 향한 마음, 옳고 그름을 분별하는 판단, 그리고 현실을 분석하는 능력.

사단과 ‘뜨거운 가슴과 냉철한 머리’가 오늘날 정책결정자에게 함께 던지는 메시지도 여기에 있을 것입니다.

 

한 걸음 더

지난 30년의 부동산 정책을 돌아보면 어느 한 방향이 언제나 옳았다고 말하기 어렵습니다.

시장 침체기에는 규제 완화가 필요할 수 있고, 과열기에는 수요관리가 필요할 수 있습니다.

공급 확대는 중요하지만 실제 주택이 완성되기까지 시간이 필요합니다. 세금과 금융규제는 상대적으로 빠르게 작동할 수 있지만 예상하지 못한 부작용이 나타날 수도 있습니다.

 

따라서 부동산 정책을 진보냐 보수냐, 규제냐 완화냐라는 두 개의 선택지만으로 바라보면 복잡한 현실을 지나치게 단순화하게 됩니다.

정책결정자에게 더 중요한 것은 자신이 어느 이념에 서 있는가보다 현재의 문제가 무엇인지 정확하게 진단하고, 적절한 정책수단을 선택하며, 결과가 예상과 다르면 이를 인정하고 수정할 수 있는 능력일 것입니다.

 

어쩌면 2천여 년 전 맹자가 말한 사단과 근대 경제학자 마셜에게서 떠올릴 수 있는 ‘뜨거운 가슴과 냉철한 머리’는 서로 전혀 다른 이야기가 아닐지도 모릅니다.

둘 모두 우리에게 사람을 향한 마음만으로도, 차가운 계산만으로도 충분하지 않다는 생각거리를 던져줍니다.

 

그리고 경제정책은 그 두 가지가 현실에서 만나는 곳입니다.

정책결정자는 이념에 매몰되지 않아야 합니다.

마음은 국민을 향하되, 판단은 사실에 근거하고, 정책은 경제논리로 풀어야 합니다.

 

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